切理論熱點(diǎn)，把時代脈搏，講獨(dú)到觀點(diǎn)。匯聚浙大學(xué)者思想與研究，聚合新的理論優(yōu)勢，攀登新的思想高峰?！皢⒄嫘抡摗碧貏e推出【啟真視點(diǎn)】專欄，第一時間闡釋解讀黨的最新理論成果和重大決策部署，讓理論、時政與思想“飛入尋常百姓家”。本期作者為浙江大學(xué)求是特聘教授、浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家黃祖輝。

2024年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，扎實(shí)推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化。重點(diǎn)是提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)、資源要素優(yōu)化配置。

同時要優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系，擴(kuò)大縣域就業(yè)容量。此外，實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，鼓勵有條件的縣區(qū)推進(jìn)相關(guān)改革。

回顧和闡述我國城鎮(zhèn)化的歷程與特點(diǎn)，更好地理解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，從四個方面重點(diǎn)推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化。

全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣——桐廬  圖源：桐廬發(fā)布

01

城鎮(zhèn)化和以人為本新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個國家工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然過程。傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，城鎮(zhèn)化也意味著土地和人口的非農(nóng)化。

在中國，由于既存在工業(yè)化進(jìn)程中城市與鄉(xiāng)村差序化發(fā)展所形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，又存在我國曾經(jīng)實(shí)施城鄉(xiāng)二元社保制度所形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，因此，中國的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進(jìn)程就必須要破解城市與鄉(xiāng)村的雙重二元結(jié)構(gòu)。也就是說，不僅要破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也要破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。

基于此，中國的城鎮(zhèn)化就有自身的特點(diǎn)，它不僅是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，而且是大量農(nóng)村勞動力及其家庭人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的市民化過程。

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的城鎮(zhèn)化方針，黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，明確了新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵最根本的不同在于，新型城鎮(zhèn)化不是物的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化的含義可以表述為：是以人為本的城鎮(zhèn)化，大中小城市與城市群協(xié)同的城鎮(zhèn)化，人與自然、人與人和諧的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)一體與融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化，其中，以人為本的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心。

貴州省龍里縣龍山鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)一角  圖源：新華社 楊文斌/攝

02

我國城鎮(zhèn)化的歷程與特點(diǎn)

新中國建立以來，我國城鎮(zhèn)化從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，經(jīng)歷了兩大階段。一是改革開放前三十年的城鄉(xiāng)分割的城鎮(zhèn)化階段；二是改革開放以后城鄉(xiāng)開通但不很順暢的城鎮(zhèn)化。

在第二階段中，從農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間的流動特點(diǎn)看，大體經(jīng)歷了就地非農(nóng)化流動為主（1978-1991）、異地非農(nóng)化流動為主（1992-2007）以及就地、異地與返向流動交互（2008-）三個階段。

從政府的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與方針變化看，經(jīng)歷了城市優(yōu)先（1978-2002）、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（2003-2011）、城鄉(xiāng)一體與城鄉(xiāng)融合發(fā)展（2012-）的轉(zhuǎn)向。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化有了較快的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從改革開放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口計(jì)算），但按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率仍不足50%。

這一方面表明我國的城鎮(zhèn)化仍有很大的提升空間，但另一方面，也表明我國的城鎮(zhèn)化不僅滯后，而且還存在一定的高估和偏差。需要指出的是，我國城鎮(zhèn)化的滯后主要不是大城市，而是中小城市。

我國城鎮(zhèn)化的偏差主要表現(xiàn)為絕大多數(shù)農(nóng)村的戶籍人口多于常住人口，而大多數(shù)城市，尤其是大城市，卻是相反，這意味著我國城市存在著大量的非市民化的常住人口。

具體說來，我國城鎮(zhèn)化的偏差體現(xiàn)為三個滯后：一是進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)化；二是農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移滯后于城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展；三是農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化滯后于農(nóng)村土地的非農(nóng)化。這一切均表明，我國城鎮(zhèn)化還沒有充分體現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，還存在不少亟需破解的問題。

2023年度杭州市現(xiàn)代化美麗城鎮(zhèn)市級示范鎮(zhèn)——新街街道  圖源：杭州建設(shè)

03

推進(jìn)以人為本新型城鎮(zhèn)化的四個重點(diǎn)

重點(diǎn)一：以人為本新型城鎮(zhèn)化應(yīng)建立社保均衡和兼容的制度。

城鄉(xiāng)二元的社保制度是我國以人為本新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最大約束，必須加快破解，以建立健全城鄉(xiāng)均衡和兼容的社會保障制度。從城市角度看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是以人為本新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。

首先是深化城市戶籍制度改革。要在放開戶籍制度的同時，鼓勵在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。

其次是完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給機(jī)制。要推進(jìn)省內(nèi)省外區(qū)域社保和保險(xiǎn)的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)對常住人口的高效率全覆蓋。

再次是保障進(jìn)城農(nóng)民工勞動權(quán)益。要逐步消除影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，同時要建立和完善新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)勞動者的勞動權(quán)益保障機(jī)制。

推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化是農(nóng)民公共權(quán)益和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是以人為本城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向。大量農(nóng)民進(jìn)城是城市化和現(xiàn)代化的必然，歷史已經(jīng)證明，這一進(jìn)程不僅不會制約鄉(xiāng)村發(fā)展，相反會優(yōu)化鄉(xiāng)村要素配置，提高鄉(xiāng)村發(fā)展效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與現(xiàn)代化的發(fā)展。

重點(diǎn)二：以人為本新型城鎮(zhèn)化應(yīng)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合的發(fā)展。

以人為本新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合發(fā)展的過程。我國即使基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農(nóng)村，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。

從城鄉(xiāng)要素的流動軌跡和城鄉(xiāng)消費(fèi)市場形態(tài)的變化看，我國已經(jīng)到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然，是城市和鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中相互需求、互促共進(jìn)的必然結(jié)果。

實(shí)踐已經(jīng)表明，我國城鄉(xiāng)要素的流動已經(jīng)由過去鄉(xiāng)村要素向城市流動為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村要素向城市流轉(zhuǎn)趨緩，而城市要素向鄉(xiāng)村流動加快的態(tài)勢。尤其從消費(fèi)的角度看，鄉(xiāng)村已越來越成為城市居民休閑旅游的所在地，呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的良好勢頭。

這種發(fā)展格局，既提升了鄉(xiāng)村價(jià)值，促進(jìn)了鄉(xiāng)村的振興發(fā)展，也滿足了城市居民美好生活的需要，而且實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。進(jìn)一步地推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和融合發(fā)展，一是推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)；二是推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的互促共進(jìn)；三是推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動和系統(tǒng)配套的綜合改革。

“浙江省美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)”——建德蓮花鎮(zhèn)  圖源：建德發(fā)布

重點(diǎn)三：以人為本新型城鎮(zhèn)化應(yīng)彰顯人與自然人與人的和諧。

首先要重視人與自然的和諧。人與自然的和諧與否不僅關(guān)乎人類生存與發(fā)展的底線，而且影響人與人關(guān)系的和諧。敬畏自然、有效利用資源，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展應(yīng)成為以人為本新型城鎮(zhèn)化的重要追求。

我國盡管地大物博，但人均耕地、水、能源等重要資源的水平卻遠(yuǎn)低于世界平均水平，這對于我國的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化都是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

為此，要高度重視城市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定可持續(xù)。要積極治理城市水、大氣、生活垃圾等污染，推進(jìn)生產(chǎn)生活低碳化、低排放和綠色化。

此外，要提高城市利用效率?？梢酝ㄟ^城市空間功能布局的優(yōu)化，更新改造老舊城市城區(qū)，完善市政公用設(shè)施，增強(qiáng)城市數(shù)字化賦能，提高城市綜合承載能力，以增進(jìn)新型城鎮(zhèn)化人與自然的和諧。

人與自然的和諧有助于促進(jìn)人與人的和諧，但人與人的和諧還需要注重營造人與人和諧的文化氛圍和制度環(huán)境。

一是營造包容性的文化氛圍，使主體文化、市場文化、傳統(tǒng)文化兼容并蓄；二是建立平等公正的制度環(huán)境，形成激勵相容、揚(yáng)正抑邪的社會風(fēng)氣；三是處理好公平與效率的關(guān)系，遵循經(jīng)濟(jì)事務(wù)效率優(yōu)先又守住公平底線，公共事務(wù)公平優(yōu)先又注重配置效率的原則。

“村域小城市”——東陽花園村  圖源：東陽改革

重點(diǎn)四：以人為本新型城鎮(zhèn)化應(yīng)體現(xiàn)大中小城市發(fā)展的協(xié)調(diào)。

一方面，增強(qiáng)城市群和中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，符合我國資源環(huán)境條件和人口經(jīng)濟(jì)變動趨勢。

但與此同時，要高度重視中小城市的發(fā)展，這不僅有助于大中小城市發(fā)展的協(xié)調(diào)，有助于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，而且有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力就地就近的城鎮(zhèn)化和較低成本的市民化，進(jìn)而更好解決我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的偏差和滯后問題。

加快中小城市的發(fā)展要以縣域?yàn)橹匾黄瓶?，將其作為現(xiàn)階段我國以人為本新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)?？h域內(nèi)含縣城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展最基本的單元，以縣城（鎮(zhèn)）作為中小城市發(fā)展的重要載體，對于有效推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有實(shí)質(zhì)性的意義。

全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣——大理  圖源：云南發(fā)布

推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展要推進(jìn)三個融合：

一是推進(jìn)體制融合。也就是要通過公共保障制度和集體產(chǎn)權(quán)制度的城鄉(xiāng)聯(lián)動改革，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。要支持有條件的縣域率先破解城鄉(xiāng)二元制度。

二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。要用新農(nóng)業(yè)觀和包容性食物觀，引導(dǎo)與推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)村融合、產(chǎn)城融合發(fā)展。

三是推進(jìn)空間融合。要通過縣域土地有效整治，數(shù)智化賦能，不斷優(yōu)化縣域發(fā)展空間，形成縣域城鎮(zhèn)和新社區(qū)、村落群有機(jī)組合、公共服務(wù)有效覆蓋、融合發(fā)展的新格局。

總之，要深刻把握以人為本新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐內(nèi)涵，充分尊重人的意愿，著眼促進(jìn)人的發(fā)展，調(diào)動和發(fā)揮好人的積極性主動性創(chuàng)造性。要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力不斷提高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

作者介紹

黃祖輝：浙江大學(xué)求是特聘教授，浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家